在线访谈丨如何破解基层应急管理难题，提升基层应急管理能力？

基层应急管理能力建设，一直备受关注。近期发布的2025年中央一号文件中，不少内容涉及乡村基层防灾减灾救灾工作。2024年9月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》印发，通过一系列制度设计，直面并解决当前制约基层应急管理能力提升的难点问题。从总体上看，这是新时代国家层面对提升基层应急管理能力作出的顶层设计。但是，当前基层应急管理工作仍存在体制不顺畅、统筹协调力度不够、人员不足等问题，部分地区应急管理相关职责仍然分散，没有充分把握好“统”与“分”、“防”和“救”的关系。本期在线访谈邀请部分地区应急管理系统基层一线的同志，结合本地实际，就如何提升基层应急管理能力展开相关交流探讨。

主持人：李青山

访谈嘉宾：

桂林市社会治理和应急指挥中心主任 彭谷旦

玉林市应急管理局自然灾害救援科科长 莫光明

问：当前，全球气候变化以及致灾因素日趋严重复杂多样，灾害的突发性和异常性愈发明显。极端天气引发的自然灾害，给我们基层防灾减灾救灾工作带来哪些挑战？

彭谷旦：以桂林为例，作为世界著名的喀斯特地貌旅游城市，在全球气候变化背景下，基层防灾减灾工作面临多维挑战。一是桂林全市已查明登记在册的山洪灾害危险区3500余个，地质灾害隐患点及风险区近8000个。近年来极端强降雨多出现于夜间，暴雨诱发山洪、地质灾害等灾害突发性进一步增强，而基层预警信息传达到户到人难度大，预警信息传递存在“最后一公里”瓶颈。二是救援力量、抢险救援装备应对高等级的应急响应时更加紧张。2024年“6·19”特大暴雨洪水期间，桂林城区大面积被淹，交通、通信、供电、供气、供水等“生命线”受到严重影响，当时基层救援力量面临多线作战、人员装备严重不足的困境。

莫光明：一是人民群众生命安全受到威胁。二是造成巨额经济损失。一地若发生极端天气，轻则毁桥断路、生产中断，重则房倒楼塌、农作物绝收，人民群众财产遭受严重损失。三是严重威胁卫生健康。极端天气容易导致原有生态平衡被打破，微生物环境产生剧变，细菌、病毒等急剧增多。一种灾害的发生可能会带来其他次生灾害，产生流行病。

问：近年来，各地在应对处置灾害事件中，遇到哪些困难，暴露出哪些短板和不足？

彭谷旦：近年来，在重大灾害处置过程中，暴露出硬件设施达不到要求等短板和不足。如：桂江中上游防洪工程体系防洪重点为桂林市，规划桂林市城区堤防标准为20年一遇，截至2023年12月，桂林市城区漓江段已建防洪堤41.97千米，护岸61.902千米(含漓江核心区)，排涝泵站4座，防洪排涝闸4座；在建防洪堤10.583千米，护岸4.915千米。现状城区左岸虞山桥上游段未建堤防，现状岸坡低矮，不足抵御10年一遇洪水；部分已建的堤防堤顶高程不满足防洪要求。2024年“6·19”特大暴雨洪水期间，面对漓江超30年一遇洪水，已建的堤防堤顶高程不满足防洪要求，未能有效守护城区防洪安全。

莫光明：基础设施老化和不足，容易造成城市内涝。城区排水系统设计标准较低，老化、堵塞和损坏情况较为严重，在强降雨时无法及时有效地排除积水；一些河道、堤坝等水利设施年久失修，存在安全隐患，抵御洪水的能力减弱；部分新建、老旧小区和低洼地区的防洪设施不完善，容易形成内涝。2024年5月27日玉林市城区遭遇极值强降雨、6月3日至5日极端强降雨，两次降雨区域降雨量大面广，导致玉林城区出现严重内涝，城区内道路出现较严重的内涝积水约21处，有20余个住宅小区受到不同程度的内涝影响，清湾江出现2处漫滩。基层救灾装备和物资储备有待加强。一是在近年强降雨抢险处置中，缺少大型机械设备或大型设备调派效率低的问题比较突出。二是大部分县（市、区）救灾物资储备明显不足，基层应对重特大自然灾害的救灾物资保障能力亟待提升。三是应急物资储备库建设滞后。目前，市本级没有专门的防汛抢险物资储备仓库，在紧急情况下，物资调配效率不高，物资的调配机制不够灵活，运输渠道不够畅通。四是镇村两级防汛抗旱物资仓库很难按要求面积数安排，特别是村一级大部分未能达标；各县和各乡镇很难按照上级要求配备配齐应急救援物资。防汛抗洪基础建设薄弱。目前玉林全市476座水库、709处山洪风险点、1675处地质灾害隐患点和1.92万户临坡（切坡）建房户，隐患风险排查和风险监测压力大。防汛物资、救援队伍、装备及信息化、指挥系统等基础建设仍然薄弱，一些防汛监测设备老旧，运营维护资金缺口大，防汛监测信息化、智能化建设滞后。

问：基层是应急管理的基础力量、前沿阵地，也是应急管理的关键环节。加强基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。当前，基层应急管理工作存在短板和不足的主要原因有哪些？

彭谷旦：基层应急管理人员严重不足。目前在定机构、定编制人数的情况下，基层单独设立应急管理办公室，需要撤销或整合原有内设机构，调整难度较大。同时，在现有工作格局下，基层乡镇（街道）增加编制或从其他方面调整人员的难度较大，即使强行调整，其他办公室也不愿放走工作能力强的人员，导致基层应急管理机构小、能力弱的情况普遍存在。

莫光明：一是部门协调机制不够顺畅。防汛救灾工作涉及多个部门，如气象、水利、自然资源、水文、住建、农业农村、交通等，在实际工作中，部门之间的信息共享和协同配合还存在一定的障碍。二是人员队伍建设有待加强。防汛专业人员数量不足，特别是在基层防汛部门，缺乏具备丰富经验和专业知识的技术骨干。应急救援队伍的培训和演练不够系统和常态化，导致在实际救援中协同作战能力和应对复杂情况的能力不足。培训演练效果有待加强，虽然定期组织了防汛培训和演练，但部分演练内容与实际灾情结合不够紧密，实战性不强，导致一些工作人员在面对真实灾害时应对能力不足。三是部分地方领导干部和群众存在麻痹思想、侥幸心理，对暴雨洪灾和城市内涝的突发性、灾害性、严重性估计不足，防范应对举措不够扎实。在近两年强降雨防御中，部分内涝小区主体责任悬空。主要表现为：防汛物资缺失，大部分受淹小区没有配备沙袋等防汛物资或者配备防汛物资不足；没有及时组织人员防汛抢险排涝，在大雨期间没有组织人员对地下停车场入口进行沙袋封堵，防范雨水进入；内涝发生后，自救不力。

问：基层是化险为夷的关键环节，是应急处突的第一现场，是预防管控的“最先一公里”。只要基层一线认识到位、措施到位、责任到位、保障到位，各种隐患问题就一定能发现得早、处置得快、解决得好。所以，进一步提升基层应急管理能力至关重要。当前，怎样才能切实提升基层应急管理能力呢？

彭谷旦：一是建强乡镇（街道）应急管理机构，夯实乡镇（街道）应急管理能力基底。这既要求配强配足乡镇（街道）应急管理机构人员、装备等，大力推进乡镇（街道）应急管理机构标准化、规范化建设，也包括全面理顺乡镇（街道）应急管理机构与相关职能部门的职责边界等。二是加强乡镇（街道）应急管理人员专业能力，提升乡镇（街道）应急管理人员待遇保障。三是加强乡镇（街道）应急指挥中心建设。当前，乡镇（街道）应急指挥中心和综合指挥平台尚未完全建成，部门间协调联动主要依托指挥部开展工作，指挥调度信息化、数字化程度有待加强，智能化程度不高。对此，可以从国家或者自治区层面明确乡镇指挥中心的功能定位，同时综合评估应急指挥中心的资源配置情况，通过配备软硬件一体化的可移动智慧屏终端即可实现风险普查、灾情报送、预警发布、安全风险态势感知评估、监管执法、科普宣教等功能，这样可以大大降低乡镇（街道）应急指挥中心建设成本，一样的硬件，后续软件、系统等更新不至于会出现不兼容、不支持等现象。

莫光明：一是注意“前车之鉴”：深刻吸取教训，针对近年来强降雨暴露的问题，提高领导干部风险意识和应急处突能力，压实防汛责任。二是注意“未雨绸缪”：深入开展风险隐患大排查，提高灾害防御能力。在防范城市内涝方面，摸清易涝小区、重点项目等情况，列出问题清单，制定解决措施，明确责任人，及时预警防范。加强对城区管网设施的检修和改造升级，提升城市防洪能力。三是注意“以人为本”和“粮草先行”：建强队伍和配齐物资。加强有关排涝抢险救援队伍和装备的规划、投入、建设及训练，科学制订采购计划，确保应急救灾物资可以准确、快速、高效调动。进一步加强基层防汛抢险救援力量建设，完善抢险救援应急响应联动机制。四是注意“以练为战”：不断修订完善各类应急预案和开展实战化应急演练。五是强化“全民科普”：加强防汛减灾宣传教育，组织开展防汛避险应急演练，充分发挥村干部、网格员的作用，全民动员，不留死角，大力普及防汛减灾应急避险知识，提高群众的自我防范意识和自救互救能力。